治理理论视角下的社区公共服务供给研究 杨 爽① 摘要：社区公共服务供给是社区建设和社区管理的重要内容，完善社区公共服务的供给，有利于我 国和谐社区的构建，促使社区成为一个服务完善、文明祥和的社会生活共同体。现阶段，我国社区公共 服务供给中还存在很多不足，把治理理论的有关内容作为改善社区公共服务供给的理论基础，有助于构 建多元化的社区公共服务供给体系，提高社区公共服务供给的质量和效率，从而真正满足社区居民对社 区服务的需求。 关键词：治理理论社区社区公共服务 一、治理理论的发展及其政策主张 第二次世界大战后，福利国家是大多数发达资本主义国家的基本制度选择，政府面向社会公众提供 了全方位的服务，加大对公共服务的投入力度，并且向社会公众提供几乎无差别的“均等化”公共服务。 进入２０世纪７０年代，包括发达资本主义同家在内的整个资本世界出现了高失业率、高通胀率、低经济 增长率的现象。在这种情况下，英国率先开始了“撒切尔改革”，自此西方发达资本主义国家先后发动 了政府改革运动，这场运动涉及的国家众多，持续时间长达ｊ十多年。 任何的改革都需要相关的理论作为支撑，这场伞球性的政府改革的支持理论众多，其中就包括治理 理论。１９８９年，世界银行首次提出“治理危机”，此后， “治理”一词被广泛运用，联合国、多变和双 边机构、学术团体以及民问志愿组织关于开发问题的 版物很难有不以它作为常用词来使用的。…在社 会科学领域，治理理论虽然也被大量广泛使用，但学术界始终没有达成关于治理理论的共识。治理理论 的主要代表人物有詹姆斯・罗西瑙、格里・斯托里、罗伯特・罗茨、马丁・休逊等，综合来看，治理理 论的主要政策主张有：重视社会管理力量多元化；重新定位政府角色；倡导网络管理体系等。 礼 是指聚居在一定地域内的人们所组成的社会生活共同体，社区分为城市社区和农村社区，它是 人们牛活的基本单元，社区的发展和建设对于推动基层民主政治建设、促进公民社会的形成、保障人民 安居乐业有着十分重要的作用。ｌ２ 本文研究的社 主要是指城市社区。社区公共服务是社区建设和管理 的重要内容，完善社区公共服务对于完善我国公共服务体系有着重要意义。我国十八大报告强调要继续 深化行政体制改革， “行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色行 政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、 人民满意的服务型政府”。其中，政社分开的“政社”不仅仅是指政府和社会，还应包括政府和社区的 涵义。伴随着我国公共服务市场化、社会化进程的深人，政府将进一步减少刘 社 ：公共服务的直接供给， ① 作者简介：杨爽（１９８７一 ），女，汉族，河北省秦皇岛市人，燕山大学文法学院２０１１级行政管理专业硕士研究生 研究方向：公共管理。 ｌ８２ 杨爽：治理理论视角下的社区公共服务供给研究 而治理理论提倡公共服务中引入社会力量、倡导网络管理体系等，这为我国社区公共服务供给的完善提 供了理论研究的基础，对于健全我国社区公共服务供给体系具有重要的理论指导意义。 二、我国社区公共服务供给的现状 （一）社区公共服务的内涵 西方国家对于社区公共服务的概念并没有加以明确的界定，他们一般使用的概念是“社会服务”。“社 区公共服务”的概念是由我国社会政策专家杨团在２００２年首次提出的，他把“社区公共服务”定义为“现 代社会为了社区的需要而提供的社会公共服务，以及社区本身为满足自己的需求自行安排的公共服务” 】。 “社区公共服务”概念的提出明确了社区公共服务的内涵和外延，把原来存在于社区服务中的私人服务 剥离出去，使得社区公共服务的研究指向性更加明确。 社区公共服务的根本目的就是满足社区居民对于社区公共服务日益增长的需求，构建和谐社区，为 社区居民的生活和工作提供基本保障。 社区公共服务供给的内容多种多样，包括公共基础设施投资建设、 社保、科技、教育、文化、卫生、体育等。社区公共服务供给的主体大致可以分为四大类，分别是政府、 私营企业、第三部门、社区公众。建立完善的社区公共服务供给体系，首先要明确定位各供给主体的职能， 其次要保障社区公共服务供给途径的科学、高效，最后要注意加强社区公共服务供给主体之间的合作， 确保社区公共服务供给机制的协调运转。 （二）我国社区公共服务供给现状 ２０世纪７Ｏ年代末，我国开始实行改革开放政策，逐步进行政治、经济体制改革，随着改革的不断进行， 我国的社会主义市场经济体制逐步完善，市场力量越来越多地进入公共服务领域， “单位体制”式的社 区公共服务供给模式也逐步解体。现阶段，我国的工业化和城市化水平不断提高，社会保障体系日益完善， 人民的生活水平得到了极大的提高，社区公共服务供给的内容不断呈现个性化、多样化的特征，社区公 共服务主体日益多元化，社区公共服务供给的方式日益科学化、高效化。但是面对社区居民日益增长的对 于社区公共服务的需求，我国的社区公共服务仍然存在许多不足，社区公共服务的供给体系还很不完善。 （三）我国社区公共服务供给存在的问题 虽然，随着政府和各种社会力量的不断努力，我国社区公共服务供给体系不断完善，但是其中仍然 存在许多问题，主要问题表现为：社区公共服务的投入不足，社区公共服务供给中市场机制的作用有待 进一步提高，社区公共服务供给主体之间的合作不够默契，政府对其他供给主体监管职能缺位等。 三、治理理论下的社区公共服务供给完善对策 （一）加快社区公共服务供给的市场化、社会化进程 治理理论主张重视社会管理力量的多元化，在社区公共服务领域，为了完善我国的社区公共服务供 给，要建立健全多元供给机制。构筑与社会主义市场经济相适应的社区公共服务模式，着眼于提高社区 公共服务的质量和效率，理顺政府力量和社会力量在社区公共服务供给中的关系，推动形成以政府为核 １８３ 中国社会科学研究论丛２０１３卷第１辑 心，以社区自治组织为主体、以社会力量为重要力量，注重各供给主体的协作，社区居民广泛积极参与 的现代社区公共服务供给机制，进一步加快社区公共服务供给的市场化、社会化进程。值得注意的是， 以政府为核心，并不是指让政府直接提供社区的各类公共服务，而是可以通过外包、委托代理等形式让 私营企业或第三部门来向社区提供公共服务，但是政府具有的指导和监督职能并不能因此而弱化。在多 元供给机制中，政府依然要处于核心领导地位。 （二）进一步定位政府角色 治理理论主张重新定位政府角色，治理理论认为，在新的社会治理结构中，政府充当元治理的角色， 应当被视为“同辈中的长者”，承担指导责任和确立行为准则的责任。 “元治理不可混同于建立一个至 高无上、一切治理安排都要服从的政府。相反，它承担的是设计机构制度，提出远景设想，它们不仅促 进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等 相对协调。”『５ 在社区公共服务供给方面，重视社会力量的引入，并不代表着政府的完全退出，而是为 了提高社区公共服务的质量和效率，政府转变职能，由“划桨”转为“掌舵”，由“服务”转为“授权”。 但是为了维护人民的根本利益，我国政府在公共服务供给中，都要扮演负责人的角色，政府是明确的主 导者，对公共服务的各个环节负责。私营企业提供社区公共服务的最终目标是盈利，这与政府目标有本 质区别，私营企业在追逐利益的过程中，可能会出现违背公共服务的公平、公正原则。 （三）加强社区公共服务供给体系的网络化管理 治理理论倡导建立网络管理体系。在社区公共服务供给方面，网络化管理体系，就是要在加强政府、 私营企业、第三部门、社区居民协作的前提下，构建一个合作网络满足社区居民的服务需求，要充分利 用社区内的机关、团体、企事业单位内部设施资源，为社区居民提供公共服务。这个网络化管理体系的 特征是共识、共治、共享，主题是互惠合作。社区公共服务的供给主体是相互合作、相互监督的关系， 共同协作来提供服务，在参与服务供给的过程中加强对社区的认同感、归属感、责任感。问公共服务供 给体系的网络化管理注重政府和市场机制的合作，打破政府和市场的对立，能够有效避免市场失灵和政 府失灵。虽然对于治理理论也存在很多争论，争论之一就是其网络化管理的合作的基础不可靠。对此． 笔者认为要明确社区公共服务各主体的职责，要完善相关法律法规以及相关制度用来约束其行为。此外， 随着互联网的迅猛发展，信息技术的不断革新，可以在社区网络管理体系中运用网络平台，加强服务供 给主体间的联系，时时共享相关资源，【 ＿使网络化管理体系的运作更加科学、高效。有关学者还提出将 物联网技术运用到服务型社区构建，这无疑有利于加强社区公共服务供给体系的网络化管理。 参考文献： ［１］［法］辛西娅・休伊特・德・阿尔坎塔拉．“治理”概念的运用与滥用［Ｍ］／／俞可平．治理与善治．北京：社会科 学文献出版社，２０００． ［２］杨团．社区公共服务论析［Ｍ］．北京：华夏出版社，２００２． ［３］［英］鲍勃・杰索普．治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述［Ｍ］．漆芜编译∥俞可平．治理与善治． 北京：社会科学文献出版社，２０００． ［４］谢中起，王玉超．基于物联网技术的服务型社区构建——以社会管理创新为视角［Ｊ］．自然辩证法研究，２０１２（４）． ［５］刘邦凡，李欣．浅谈公民社会视角下的政府转型［Ｊ］．中国商界（下半月），２０１０（３）：３４２—３４３． ［６］迪莉娅．我国电子政务软政策的功能及其意义［Ｊ］．档案，２０１０（６）． ［７］盖宏伟，陈树冬．我国服务型政府建设的途径探讨［Ｊ］．政法论坛，２００７（９）． １８４