基于政策网络的异地高考政策的执行困境研究 汤志伟 王雪洋 ［摘要］异地高考政策实质是围绕优质高等教育资源所产生的利益分配机制，它涉及多方 面利益主体：中央政府、地方政府、高校、考生与家长等。异地高考政策是一个由多元利益主 体构成的政策网络，可以分为政策社群、府际网络、专业网络、议题网络。政策社群之间部门 利益之争，政策社群与府际网络之间的教育公平和权力之争，府际网络之间的招生指标之争， 府际网络与议题网络之间的利益之争，议题网络之间教育权利之争，导致了异地高考政策执行 难度。建立利益协调机制最大限度地实现网络主体之间的利益均衡，使异地高考政策网络成为 一个非零和博弈的互动网络，推进异地高考政策的良好执行。 ［关键词］异地高考；政策网络；政策执行；利益博弈；高等教育 ［中图分类号］Ｇ６４２．４７４ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］２０９５—８０４８一（２０１４）０１—０１０４—０４ 的，每个利益主体对政策结果都产生一定的影响，因此， 一、引言 应改变以往的以国家为中心的科层制的传统政策分析模 任何公共政策从其本质上来看都是一定利益的确认形 式，把对异地高考政策分析的对象扩大到与异地高考政策 式，也是利益的调整工具和分配机制。异地高考政策是围 相关的所有利益主体，把异地高考政策看作是由多个利益 绕优质高等教育资源所产生的利益分配机制，异地高考政 主体相互作用和影响而形成的政策网络，从这个角度出 策涉及到众多主体的切身利益，如何分配它们之间的利益 发，运用政策网络理论进行分析有助于我们更加全面深刻 以及分配是否公平就直接影响了政策结果。作为一种利益 地理解异地高考政策。 分配机制，异地高考政策应从全局利益出发，以实现公民 平等接受教育为目的，合理分配各主体的利益，实现利益 二、异地高考的政策网络分析 均衡。 政策网络作为一种新兴的政策分析方法，它将网络的 以往中国的高考制度实行的是由国家主导的统一入学 概念引入政治领域和公共政策领域，为公共政策分析提供 选拔政策，因此对高考制度的分析主要是从政府的角度进 新的研究视角，擅长于对多元主体参与的公共政策的分 行单方面分析，但随着市场因素的介入和民主政治的发展 析。但是就政策网络的概念而言，学术界还没达成一致的 导致了高考制度中利益诉求的多元化，在异地高考政策中 说法，但综合各类说法可以将政策网络理解为由多个利益 涉及到多个利益主体，不同利益主体的利益需求是不一样 主体围绕某个议题进行资源交换、利益协调形成的一个政 ［基金项目］国家社科基金项目“协作知识构建视角下虚拟社会管理创新研究”（１２ＣＧＬ０８９） ［作者简介］汤志伟，电子科技大学公共管理学院教授，博士； 王雪洋，电子科技大学公共管理学院硕士研究生，四川 成都６１１７３１。 ・１Ｏ４・ 策网络，不同网络主体拥有不同的资源和利益诉求，它 们通过复杂的互动博弈过程影响着公共政策的形成。政策 网络有两个适用条件：一是复杂的政策过程，二是多元参 与主体。…就异地高考政策来说，它的政策过程是十分复 杂的，异地高考政策是不同利益主体复杂的互动博弈过 程。其次它涉及到多个利益主体，主要包括：中央政府、 地方政府、高校、考生及家长，各个利益主体通过相互依 赖和资源交换推动异地高考政策的制定与执行。基于这种 现实，运用政策网络理论分析异地高考政策具有较强的适 应性。 罗茨将政策网络的类型划分为五种：政策社群、府际 网络、专业网络、生产者网络、议题网络。 中国的异地 高考政策网络中的行动者主要有：中央政府、地方政府、 学校、考生、家长以及各专家、媒体等，按照不同行动者 的行为方式和特征并结合罗茨政策网络经典模型，本文将 异地高考政策网络分为政策社群、府际网络、专业网络和 议题网络四类。 政策社群：政策社群的成员主要指中央政府及各职能 部门，它占据了稀缺的政治资源，控制了利益诉求的渠 道。在异地高考政策中政策社群的行动者主要有：教育 部、发展改革委员会、公安部、人力资源社会保障部、国 土规划部、流动人口管理部等国家机构。这些机构在异地 高考政策网络中起着支配和领导的作用，指明异地高考政 策的大体方向，为解决异地高考问题提供思路和目标。 府际网络：主要指地方政府及有关职能部门。在异地 高考政策中，由于涉及到众多的地方政府，为了便于分 析，本文将异地高考政策的地方政府分为流人地政府及各 职能部门和流出地政府及各职能部门两大类。地方政府是 异地高考政策的主要执行主体，地方政府在中央政府的指 导下，将异地高考政策落实到实处。 专业网络：专业网络的成员仅限于具有相关专业知识 和技能并进入相关领域的专家学者和研究机构 。在异 地高考政策中其专业网络就包括从事教育研究的全国性研 究机构、教育学家、公共管理专家，社会学家等，这些机 构和成员为政府部门的决策提供意见和理论支持。 议题网络：议题网络的参与者众多、成员复杂，在异 地高考政策中议题网络主体主要有新闻媒体、专家学者、 高校、考生及家长，其中新闻媒体主要对异地高考政策进 行宣传报道和监督，矛盾突出地区的考生及家长在议题网 络中活动频繁，异地考生家长与当地考生家长产生了尖锐 的矛盾，形成了利益相悖的两类主体。 异地高考政策网络存在上述四种典型的网络类型，四 种网络之间通过不断的互动和相互影响促进了异地高考政 策的形成和发展。但它们之间也因为不同的利益诉求产生 不同的利益博弈，从根本上导致了异地高考政策的执行困 境，下面通过分析不同网络主体的利益需求及它们之间的 利益博弈来剖析异地高考政策执行困境。 三、异地高考政策的执行困境分析 一项政策的形成要历经多个阶段，异地高考政策要历 经政策问题的确认、政策议程设定、制定公共政策、政策 合法化、公共政策执行、公共政策评估、政策终结等过 程。【４ 因为一项政策是否成功在很大程度上取决于政策执 行的好坏，它是整个过程的核心，所以本文重点选取异地 高考政策执行过程作为分析的重点。导致公共政策执行困 境的因素有很多，即包括政策本身的因素，也包括政策环 境和政策机制的因素，而公共政策执行也是相关群体之间 基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程，所以本 文基于政策网络的视角，通过对异地高考政策执行网络主 体间的利益博弈关系的分析，找出异地高考政策执行困境 发生的症结所在。 １．政策社群之间的部门利益之争，弱化了中央政府 的执行权威 异地高考政策主要涉及到的中央政府职能部门主要有 教育部、发展改革委员会、公安部、人力资源社会保障 部。严格来讲，中央政府各职能部门应与中央政府保持高 度一致，但在公共政策执行过程中，各部门由于追求各自 的部门利益而存在一定的利益博弈和分歧。比如，教育部 从全国人民平等接受教育的角度出发，积极出台异地高考 政策的指导方针和政策用以指导异地高考政策的执行；发 改委由于拥有是否将进城务工人员随迁子女教育纳人经济 社会发展规划的权力，新增教育资源投入必定减少对其他 领域建设的投入 ；公安部和人力资源部由于要对流动 人口进行管理，异地考生的流动势必加大其部门的工作量 和工作难度，因此，可以看出在中央政府各职能部门内部 也是存在一定的部门利益争议，分化了政府职能，弱化了 中央政府的执行权威。 ２．政策社群与府际网络之间的教育公平和权力之争， 导致政策执行乏力 中央政府应从全国的角度出发，充分考虑公民的平等 受教育权利的实现，中央推进异地高考政策的根本目的是 保障进城务工人员随迁子女的受教育权得以公平实现，维 护社会的和谐稳定。教育部在制定招生指标时要在考虑整 体公平的基础上兼顾效益。地方政府作为地方利益的代 表，很少从全国的角度去考虑教育公平，地方政府为了发 展地方高等教育，为本地区的人口提供更多的高等教育机 会，彰显自己的政绩，它们总是以争取更多的教育资源、 招生名额和招生自主权为目标 ，在执行异地高考政策 时倾向于那些能为本地区带来最大利益的政策，对中央政 府的政策采取规避、选择或异化执行的做法。 此外，中央政府与地方政府的博弈还体现在权力分配 方面，中国的教育权主要掌握在中央政府手中，计划经济 ・】０５・ 体制下，中央政府对高等教育进行全国统一管理，实行 全国统一入学考试制度，较强的行政干预和管理办法在一 定程度上有利于教育管理和高考政策的稳定，但随着市场 经济体制的确立，这种由中央政府统一管理的局面不再适 应当前经济社会发展的需要，中央政府开始将部分权力下 放给地方政府。在教育权方面，中央政府给予地方政府和 高校一定的招生自主权，在政策执行方面给予地方政府较 多的自由裁量权，就异地高考政策来说，中央政府只是下 达一个行政性的指令，具体的执行标准则交由地方政府自 行制定，这样做虽然可以让地方政府因地制宜，制定出针 对性较强的教育政策，但是中央政府过度放权则会导致地 方政府滥用权力保护地方利益，从而不利于异地高考政策 的执行和教育公平的实现。 ３．府际网络之间的招生指标之争，导致过度的地方 保护主义 由于地方政府是异地高考政策的主要执行者，它们之 间的利益博弈是导致异地高考政策执行困难的主要原因之 一。地方政府之间的博弈主要是围绕招生指标和招生自主 权的博弈，每个地方政府出于本地区发展的需要，都希望 从中央政府拿到更多的招生指标，得到更多的招生自主 权。中央政府给这个省份的招生指标多，势必会减少其它 省份的招生指标，因此，各个地方政府总会围绕着招生指 标展开激烈的竞争，在招生指标划分上严重偏向本地区。 异地高考的开放将不可避免地在一定程度上导致高考移民 现象，大量考生将会涌人高等教育资源丰富的地区和受国 家政策照顾的地区，在不增加总的招生指标数量的前提 下，这不仅会挤占流入地政府的招生指标，损害当地学生 的利益，还会增加流人地政府的财政负担和社会管理负 担。因此，对于那些高等教育资源丰富的地方政府在制定 考生资格条件上往往作出苛刻的限制，不仅对考生的学籍 提出要求，还对父母的职业、住所、纳税年限提出要求， 众所周知，这些高等教育资源丰富的地区才是异地高考政 策急需开放的地区，而地方政府制定的这些苛刻标准，无 非只是在形式上迎合中央政府的要求，实质上却在极力保 护地方利益，使异地高考政策只是流于形式而失去了它的 价值，阻碍异地高考政策的全面放开。 ４．府际网络与议题网络之间的利益之争，阻碍了政 治民主的发展 随着民主政治的发展，公民的主体意识和政治参与意 识越来越强烈，公民参与到与自身切身利益相关的政策制 定与执行过程中，将有利于实现自身利益，推动公共政策 的执行和政策目标的实现。但在中国，民主政治虽有一定 的发展，但实现民主政治的途径和方式还不尽完善，公众 与政府之间缺乏有效的沟通渠道和互动平台。在异地高考 政策中，除了少数专家学者、民众能够参与到政策过程中 去，大部分公众尤其是农民工因缺少参与途径基本没有参 ・１０６・ 与这一政策的制定与执行过程，这就使他们的利益诉求无 法实现，甚至在社会上出现了一些群众采取极端的做法来 表达自己意愿的行为，这样既不利于社会稳定和发展，也 阻碍了我国民主政治的发展进程。 中国高等教育形成了少数重点部署高校以中央财政资 助和地方财政资助相结合，大多数普通高校以地方政府为 主要资助主体的分层资助体系 ，这个特征就决定了高 校的发展在很大程度上要依赖地方政府的支持，加之目前 中国实行的是分省定额录取制度，这就导致地方政府为了 追求自身利益和满足当地人民的教育需求，往往在招生指 标的划分上严重偏向本地区，赋予高校较少的招生自主 权，这种招生属地化现象既不利于高校自身的发展，降低 高校的生源质量，也不利于教育公平的实现。 ５．议题网络之间的教育权利之争，恶化了政策执行 环境 考生和家长作为异地高考政策执行的目标对象，是异 地高考政策的直接利益相关人。他们之间的利益博弈往往 是最激烈和复杂的。本地考生家长（特别是高等教育资 源丰富地区的考生家长）对异地高考政策持坚决的反对 态度，他们认为异地高考政策的实施将会直接损害他们的 利益，挤占他们的教育资源，剥夺他们的录取资格等，在 他们看来高考权不属于公民的基本权利，而属于户籍带来 的福利。 而对于异地考生和家长来说，他们认为高考权 属于教育权的一部分，而教育权又属于一个公民应当具有 的基本权利，因此他们理应有权和当地考生享受平等的考 试权和录取权。本地考生家长与异地考生家长的博弈还体 现在对考生资格条件的确定上，本地考生家长肯定希望政 府制定的准入条件苛刻，这样可以在一定程度上限制考生 流入，而异地考生家长则希望准人条件更加人性化，即只 针对考生自身做出限制，而不应该对考生家长做出更多的 限制条件，限制条件过高将会使得异地高考政策成为一纸 空文。本地考生家长与异地考生家长之间的利益博弈恶化 了异地高考政策的执行环境，阻碍了异地高考政策的执 行。 异地高考政策网络中不同主体间的利益博弈从根本上 导致了异地高考政策的执行困境，但就异地高考政策本身 而言，虽然它表面上是教育制度的改革，但其本质上是我 国的户籍制度和分省定额录取制度所导致的，因此要想解 决异地高考问题，在现有制度框架范围内是无法彻底解决 的，只有进行制度改革，突破原有的制度框架，但实现这 一目标其资金时间投入和难度都是非常巨大的，这也在客 观上导致了异地高考政策的执行困境。 四、异地高考政策有效执行的对策 中国异地高考政策未来的改革方向就是最大限度地实 现网络主体间的利益均衡，建立利益协调机制协调它们之 间的利益，使异地高考政策网络成为一个非零和博弈的互 动网络。在异地高考政策网络中，不仅要重视政府在政策 网络中的作用，还要重视其他网络主体的作用，因为异地 高考政策执行不是政府的个体执行行为，而是由多个主体 ２０１２年底各地方政府出台的异地高考执行方案就体现了 这一点。要想更好地执行异地高考政策，地方政府应消除 过度的地方保护主义，从全国教育公平的角度出发，严格 按照中央政府的规定，因地制宜的积极推动异地高考政策 共同构成的政策网络的集体执行行为，各个执行主体相互 影响和制约，共同影响异地高考政策的执行。 因此基于 这种政策网络的视角，其对策具体为以下几点： １．中央政府主导，分类制定统一的实施标准 中国目前仍处在社会主义初级阶段，许多问题仍然需 要中央政府掌控和处理，特别是涉及到全体公民利益的公 共问题，更需要中央政府从全国一盘棋的角度考虑，以公 平为基点的同时兼顾效率。异地高考政策本身就涉及到众 多的利益主体，关乎到人民群众的切身利益，面对这样一 种复杂的问题，就应该由中央政府出台解决，不应给地方 政府过多的自主权，由中央政府制定统一的异地高考政策 的执行。在确定考生资格条件时，应将限制的对象主要集 中在考生身上，而不应该过多的限制考生的家长，应以考 生的学籍为主；对于高等教育资源丰富的地区，可以采 取：学籍＋居住证、学籍＋纳税证明等作为考生报考的条 件要求。此外，地方政府应赋予高校较多的招生自主权， 全国重点高校应打破按省分配招生名额的做法，在全国范 围内统一招生，地方高校由于主要依靠的是地方政府，因 此把招生名额较多地分给本地考生是合理的。地方政府在 赋予高校招生自主权的同时要建立相应的监督机制，避免 权力带来的权钱交易。 ３．建立健全民主机制，考生、家长采取理性行为表 执行的标准。但中国幅员辽阔，对异地高考问题进行一刀 切的管理方法也不切实际，中央政府可以依据教育资源的 达自身的利益诉求 考生和家长在异地高考政策执行过程中，可以充分表 达自己的意见和需求，但要避免过激的行为，应采取理性 的行为向政府及官员表达自己的利益诉求，要加强自己的 政治参与意识，在政府制定政策时就要通过合理有效的途 径充分表达自己的意愿，而不要等政策制定后因不满政策 的制定而滋生闹事。由于考生及家长个人对政策的影响力 多寡将全国分为高等教育资源丰富的地区、高等教育资源 适中的地区和高等教育资源稀缺的地区三种类型，针对不 同类型的地区，在征求各地方政府意见的基础上制定统一 的执行标准，对异地高考政策的执行时间、方式、规则作 出统一规定，这样既减少了管理的负担又可以在一定程度 上实现教育公平。其次，中央政府要加大对异地高考政策 的宣传力度，客观分析其利弊，让各部门、官员及群众能 够充分了解这项政策，消除部门利益之争，强化中央政府 可能十分微弱，因此可以团结为一个集体，借助于团队的 力量，寻求多种理性的上访途径，比如可以通过与专家学 者的沟通交流表达自己的意愿，借助于媒体的力量解读自 的执行权威，团结群众，共同推进异地高考政策的执行。 ２．消除地方保护主义，科学确定考生资格条件 己的需求等。最后，政府作为异地高考政策的制定者和执 行者，应建立健全民主机制，完善民主渠道，广泛听取群 地方政府为了追求自身利益最大化，在执行异地高考 政策时容易产生政策执行偏差或公共政策的附加执行，自 立一套，自行其是，推行符合自身利益的土政策，在 众意见，公开征求民意，努力为异地高考政策的执行创造 一个良好的政策环境。 ［参考文献］ ［１］杨海涛，李德志．政策网络视角下的社区治理失灵问题研究［Ｊ］．东北大学学报（社会科学版），２０１０，（６）． ［２］朱春奎．政策网络与政策工具：理论基础与中国实践［Ｍ］．上海：复旦大学出版社，２０１１． ［３］宋琳琳，孙萍．中国建筑节能政策网络分析［Ｊ］．东北大学学报（社会科学版），２０１２，（１）． ［４］谢炜．中国公共政策执行中的利益关系研究［ｕ３．上海：学林出版社，２００９． ［５］候云．流动儿童义务教育政策执行的复杂性——基于政策网络视角的研究［Ｊ］．教育科学研究，２０１２，（７）． ［６］张应强．高等教育大众化中的高考制度改革——基于利益相关者理论的分析（Ｊ］．高教论坛，２０１０，（８）． ［７］任宸．我国异地高考问题、原因及解决对策——基于新制度主义的分析［Ｊ］．中国教育学刊，２０１２，（１１）． ［８］周安安．利益冲突时代的权利观念［Ｊ］．文化纵横，２０１３，（２）． ［９］潘松挺，金桂生，李孝将．政策网络的结构与治理：以我国房地产宏观调控政策为例［Ｊ］．城市发展研究，２０１１， （３）． 【责任编辑：朱凤霞】 ・ｌ０７・